裁员也没用，宋朝官员数量为何一路暴涨？

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你好，这里是《文明之旅》。欢迎你穿越到公元1046年，大宋庆历六年，大辽重熙十五年。这一年发生的大事不多，但是我看史料的时候，发现有一个人特别活跃。谁啊？他叫张方平，当时的级别并不是很高，是御史台的长官。他升到参知政事，副宰相那还是20年之后的事儿。但是这一年的《续资治通鉴长编》才两卷，光记载他的言论居然就有10处。可以说，他是这个阶段大宋政坛上发言最踊跃的人。这一年，张方平发表了那么多言论，其中最重要的，是他向皇帝提出了冗官的问题。他说，仅仅十多年前，两制、两省，也就是皇帝的秘书班子和宰相的工作班子，还不到30人，现在已经是50多个人了。十多年前的京官还不到2000人，现在2700多人了。他说自己当年管理低级武官，管的不到4000人，现在呢？6000了。短短这么几年，就膨胀成这样，现在不动手裁撤，以后可怎么得了？张方平提出的这个现象，可不只是现在，从宋代初年就开始了。宋太祖的时候，全国官员的总量，不过三五千人，宋真宗的时候，就到了八九千人。再过几年，包拯，也就是咱们熟悉的包公，他计算过，这个数字又变成了17000多人。你看，不是张方平危言耸听，官员数量确实一直在坚定地膨胀。那你说朝廷重视这事吗？当然重视。官儿多了，行政效率会下降，更重要的是，要给他们发俸禄，朝廷的财政负担也受不了。所以，仅仅是宋朝，就有好几次专门针对冗官的裁撤运动：宋太祖的时候裁撤过，南宋还有两次大规模裁撤。但结果呢？这两年还只有17000呢，王安石变法之后，全国官员数量变成了28000多。到了南宋的时候，地盘变小了，整顿更频繁了，而绍熙二年的时候，全国官员数量却达到了33000多人。大家都惊呼不得了。结果仅仅4年后，这个数字又暴涨1万，达到了43000多人。你看，药是一直没停，病倒越来越重。关于宋代历史的特征，有一个很著名的说法叫“三冗两积”：冗官、冗兵、冗费、积贫、积弱。但是，如果仅就冗官这一点来说，放眼整个中国历史，何止宋朝？前面的汉唐，后面的明清，几乎都走过一模一样的路。随便举两个例子：唐太宗贞观年间，长安城的京官加上地方上的要员，一共才730个人。但是过了一百六七十年，全国的官员，已经有18000人，加上胥吏的话，人数已经到了36万多人。你感受一下那个膨胀的速度。明代，不仅官员数量控制不住，胥吏的数量更是膨胀得厉害。明太祖朱元璋生前定下的规矩：一个县，衙门里面的胥吏人数标准是二三十人，至多不超过六七十人。而到了明末，一个县的胥吏人数至少上千人。你看，开国的时候，官不多，治理效率也还行，然后官员人数一路膨胀，朝廷一边喊受不了，一边下狠手裁撤，结果到王朝末年的时候一算，官员的总量还是会膨胀到一个前所未有的数字。所以，中国的历代王朝的灭亡，有两个观察角度，你既可以说，它是被敌对力量从外面推翻而亡的，也可以说，它是被系统熵增从里面内爆而死的。那这一期的《文明之旅》，我们就借着张方平提出的这个问题，来聊一聊中国古代官僚制中的冗官问题。这个病的病理到底是什么？而且，它又为什么这么难治呢？

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双面官僚制

在讲冗官问题之前，我们先来看看官僚制本身。说起官僚制，很多人的联想，马上就会是效率低下、人浮于事、贪污腐败等等，不大想得出什么好词。其实古人的看法也差不多。宋代初年有一个文坛领袖，叫王禹偁，宋太宗时代的人，他就说过自己的感受：他说，我老家是山东，当年我还没有中进士的时候，整个州里，只有一个刺史，一个司户，后来我考中进士，回家一看，好嘛，配齐了，什么刺史、通判、副使、判官、推官、监库、监酒、监税一大堆官员，再来看整个州里，收上来的租税还不如原来，人口还逃亡了很多。那请问，怎么养活那么多的官儿呢？不可持续嘛。还有，他说，我当年在苏州的长洲县当知县，虽然有县尉这个职位，但是连续七年都没有人，让县里的一个主簿兼着，怎么样呢？啥事儿也没耽误。后来，到是有了县尉了，也没看见多干什么事。王禹偁的这两个观察其实很有代表性。一是说，官员多了，老百姓养不起；第二是说，官员多了，并没有什么用。那这能得出结论：官僚制本身就没有什么用吗？不能这么说，就像咱们不能因为飞机出了故障，就主张大家干脆回去推独轮车，是同样的道理。可以说，没有官僚制就没有现代社会。更进一步地说，没有官僚制也就没有大型现代国家。人类学家大卫·格雷伯写的《规则的悖论》是批判官僚制最猛烈的一本书。但即使是这样的书，他也在里面也把官僚制说成是一种带有“诗性”的技术。你看他说的：“官僚制，一种通常起源于军方的机械的组织形式，可以被调动起来去实现本不可能的构想：从无到有创造城市，登上高天，让沙漠绽开花朵。”对啊，高铁、航天、我们天天用的手机互联网，都要依靠庞大的官僚系统才能支撑起来。不是只有政府才叫官僚制，大企业、大科研机构，都有官僚制。官僚制让人类拥有了几乎无穷的能力。中国的官僚制非常早熟。西方在近代才建立起来的官僚制，中国在秦汉时代就已经成型了。不要小看这个成就，这里面可有太多的技术问题要解决了。成熟的官僚制是一个非常复杂的系统，用马克斯·韦伯的理论来说，大概有这么几个特征：横向有分工，纵向有层级，管理有规则，规则非个性，运行靠文书，提拔看绩效，等等。那你想，横向的分工怎么分？纵向切割成几个层级？管理规则怎么定？怎么尽可能减少官员个人意志在规则中的渗透？怎么制定文书的种类和格式？怎么选用预留官员？怎么确认提拔官员的绩效？等等，这是一大套技术。中国古代的官僚制历经千年，不断改进细节，到我们现在讲的这个年度，已经很成熟了。要不然，也不可能有我们现在看到的这么发达的中华唐宋文明。但是话说回来，官僚制也有一些很难解决的问题，比如贪污腐败、效率低下、还有自我膨胀。今天我们重点说自我膨胀，对应到中国历史的话题上，就是冗官问题。请注意，这不是中国的问题，也不是古代的问题，只要是官僚体系，它就一定会膨胀，在政府，在企业都一样。这简直就是一个宿命般的规律。所以，研究组织膨胀问题，是现代社会学和管理学中的一个显学。比如上世纪50年代，英国学者帕金森就说过一个现象，1935年到1954年，英国海军地位不断下降，但海军部从8118人，增加到33788人；殖民部呢？二战后，英国的殖民地大大缩小了，但是殖民部从372人增加到1661人。你看，这和大宋朝发生的事情是不是一模一样？所以，帕金森就提出了一个著名的“帕金森定律”。简单说，就是两条结论：第一，官僚机构做一件事，你给他多少时间，他就能花掉多少时间；你给他多少预算，他就能花掉多少预算。这是官僚机构的第一个本能，把所有给定的资源空间都占满。还有第二条：一个平庸的官僚，怎么保证自己的权力呢？就是招聘两个更平庸的助手帮自己。明末的侯方域也说过这个现象，一个胥吏，本身就是个跑腿的，但是他也倾向于给自己再弄两个跑腿的。我记得有一个企业家说过，千万千万要警惕那种办公室里的“大白兔”，就是看起来人畜无害，但是能力差点儿的中层管理者。这种人会迅速生一堆小白兔帮他解决问题。而所有的小白兔，很快也会生下一层的小白兔。然后就会导致组织膨胀。你看，这是官僚机构的第二个本能，能长多大就长多大。这两条都是从组织内部的动机上做解释。还有来自社会学的解释。研究组织管理的学者就发现一个现象，叫“目标置换”。什么意思呢？简单说就是，官僚组织在运行的过程中，本来的目标很容易迷失，只好盯住一些替代性的目标，甚至直接把手段变成目标。比如，企业要重视生产安全，于是成立一个安全生产的部门，但是这个部门很容易把搞安全培训变成目标，这个部门的具体工作人员呢，又会再降一级，把提高某次培训的到场率变成目标。你看，目标一层层地坍缩，他们也在干活，但是原来的目标被替代了。南宋时候的洪迈在《容斋随笔》里举过一个例子：洪迈有个一岁的儿子，他有一次给儿子办个手续，材料送到吏部，吏部把材料下到当地的衙门，衙门要求洪迈补材料，主要补两条，第一，让这个孩子证明，洪迈是他爹。第二，让这个孩子证明自己没有犯罪记录。把洪迈气得啼笑皆非。对啊，甭管是吏部还是地方上的有关衙门，他们的目标又不是给你洪迈尽快把事儿办成，他们的目标是办事的时候符合规则和程序，自己不要犯错误。你看，这也是一种目标替代。还有一种目标替代，就是官僚机构把维持自己的存在当做最重要的目标。这和大自然里的所有物种一样，求存，才是最大的目标。那求存的手段之一，就是尽可能地扩大自己的规模。你可以想象一下，你如果是公司里某个职能部门的老大，你的部门是为了解决某个问题而存在的。那扪心自问，你会允许这个问题在你和部下的辛勤工作下彻底消失吗？问题消失了，你这个部门明年的预算和编制也就消失了啊。不，你会玩命地强调这个问题的重要性，尽可能地多要编制和预算。你不会有什么愧疚感，因为坐在这个位置上，你就有了为这个位置的存在拼搏的本能。这也是官僚组织的规模不断扩大的重要原因。这一类的解释还有很多。但是今天我们毕竟是在讲大宋朝的1046年的故事，我们还是回到中国古代的语境，看看在中国的皇权制度下，产生“冗官”现象还有那些独特的原因？

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合成谬误

关于宋代的冗官问题，现在的研究，大体总结了这么几个原因：第一，为了加强中央集权，宋代搞出了一种重床叠架的官制，让官员之间互为牵制，一个干活的后面还有八个看着他干活儿的，所以官儿就多；第二，为了推进科举制，所以朝廷录取的进士的数量远超前朝。整个唐代录取进士不过6000多人，而宋朝，仅仅宋太宗一朝就录取进士近1万人。所以官儿就多；第三，朝廷还有一些恩荫制度，所以官儿就多。什么是“恩荫”？简单说，就是一个人当了官，就成了大树，你们可以照顾自己的亲戚子弟也当官，在你们的大树底下乘凉。假设，我在大宋朝当到了宰相，那在国家有重大典礼的时候，我就可以写申请，指定四个人当官儿：一个本宗的亲戚，比如我姓罗家的侄儿；一个异姓的亲戚，比如我母亲或者夫人家的侄儿；一个门客，一个医生。如果我退休了，那可以再写一份儿申请，再指定三个人当官。如果我死了，临死写遗表，还可以指定五个人当官，你算算，我这一辈子可以拖拖拽拽一二十个人上岸。你会觉得奇怪，自家的亲戚也就算了，怎么还有医生？对啊，那个时代又没有三甲医院。我病了，怎么让医生好好替我看病啊？我是宰相，按规定，我可以指定你当官哦，你尽心治疗。这是朝廷关照我宰相身体健康的一种方式。说到这儿，估计你就形成了这么个印象：冗官也没有别的原因，就是因为大宋皇帝在封官问题上手太松了。就像我们小时候做的应用题，那么多管子进水，那么细的管子出水，这个澡盆肯定要溢出来的啊。所以，治理的方式也很简单，就是裁撤啊，拼着得罪一些既得利益者，也不能眼睁睁看着国家财政崩溃啊。你看，传统上看待冗官问题的认知模型，和我们今天谈论一个胖子减肥是一样的：你为什么胖？因为你每顿饭都多吃了几口，把自己活活吃成一个胖子了呗。说到底，还是因为你意志不坚定，都怪你自己。那怎么才能减肥呢？你就狠狠心，管住嘴，迈开腿，就行了。我们讲冗官，也就把它理解为官僚系统上的赘肉，原因是皇帝的管理水平不高，都怪皇帝，解决办法就是狠命裁撤，不要怕得罪人，不要向腐朽的势力低头，像胖子减肥一样，坚持到底就是胜利。这么一想，好像整个事情也就很简单了。但是，我们回看历史，不应该停留在这个结论上。为啥？因为如果一个历史现象，我们不喜欢，我们就把它解释为当事人要么蠢、要么坏、要么软弱，归因到古人的某个缺陷上，那这个解释就太廉价了。实际上，我琢磨古人越多，就越觉得：面对挑战的时候，古人和我们没什么区别，一样的聪明，也一样的迷茫。如果他们反复做出同样的选择，在我们眼里犯同样的错误，那我们只好假设：那一定是因为，这就是他们在当时条件下能找到的最佳解决方案。只不过，我们没有身在其中，所以我们看不到他们的不得已啊。具体到冗官这件事，你想，一个皇帝怎么可能是一副懒洋洋的表情，任由局面恶化呢？其他大臣反正是官僚集团的一员，没必要往死里得罪同僚，大不了磕个头，臣也没辙，我退位让贤吧。唯有皇帝，如果财政崩溃，他可是最后的责任人，要独自吞下苦果的。所以，为什么皇帝在总体上会纵容官僚体系的膨胀？我举个例子，可能会帮助我们理解皇帝的处境。