大道至简 有权勿任性

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回顾总理4年前政府工作报告有关安全生产管理的启示

第935期

早在2015年十二届全国人大三次会议所作的政府工作报告中，国务院总理李克强指出：2014年一年来，我国加强安全生产工作，事故总量、重特大事故、重点行业事故持续下降。这是对去年一年安全生产工作的肯定。在2015年工作部署上，李克强总理再次强调“人的生命最为宝贵”，指出“要采取更坚决措施，全方位强化安全生产”。

虽然在整个政府报告中，有关安全生产内容占据的篇幅不多，但很有分量。其中“大道至简，有权不可任性”这句话被冠于各大新闻媒体政府报告解读的标题。大道至简，通俗地说大道理极其简单，可以简单用一两句话就能说明白。有权不可乱用，就是李克强总理对全体政府行政人员的忠告。同样，对安全生产而言，大道至简，切实履行安全生产责任也是对各个安全生产责任主体的总体要求。学习李克强总理在政府报告中的有关内容，对安全生产工作有进一步的启示。

【法无授权不可为、法定职责必须为】报告指出：加大简政放权、放管结合改革力度。今年再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批，建立规范行政审批的管理制度。深化商事制度改革，进一步简化注册资本登记，逐步实现“三证合一”，清理规范中介服务。制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。

目前，安全生产审批事项也很多，由于安全生产事关人的生命，在有关安全生产审批上国家极为慎重，但并不是不触及。实际上，在新修改的安全生产法中已经有所触及，出现了微妙的变化。如安全生产法主要负责人和安全生产管理人员安全生产知识和管理能力要求中有关“考核合格后方可任职”改为“考核合格”，将“取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业”改为“取得相应资格，方可上岗作业”。这些修改，将对安全生产有关许可审批产生影响，我们拭目以待。（《〈中华人民共和国安全生产法〉解读分析与建筑安全管理应用指南》一书有较详细的解读）

现在有的部门还在安全生产培训上多些抓手。先不去管其目的到底为什么，首先问一问这样做有没有“上位法”，只要不是法定职责所要求的，请慎重行事。但是，有关政府部门考核发证的证书，请千万把好关，“谁发证，谁负责”将被提到法定职责监管范畴议事日程上来。

因为行政许可法指出：公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。

行政许可法明确规定：对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《安全生产许可证条例》规定：安全生产许可证颁发管理机关工作人员向不符合本条例规定的安全生产条件的企业颁发安全生产许可证的，给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任——什么情况下认定“不符合本条例规定的安全生产条件”，以及如何避免“向不符合本条例规定的安全生产条件的企业颁发安全生产许可证”，是否应当引起我们足够的重视？那种“由于企业弄虚作假”，对有关工作人员“不予处分”的规定，是否违反“法定职责必须为”的规定？

【接得住、管得好】报告指出：地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下放的审批事项，要接得住、管得好。……各级政府都要建立简政放权、转变职能的有力推进机制，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平竞争环境。所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。

同样，安全生产管理的有些内容将放给市场和社会，如以企业为主导的安全生产教育培训如何做到“彻底放、不截留”，对上级下放的安全生产审批事项如何做到“接得住、管得好”，值得我们有关部门去思考。

实际上，本次新修改的安全生产法专门就安全生产管理体制提出了新的要求，这就是“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。”我们应该深刻领会新的安全生产管理机制对我国安全生产管理工作的影响。

【加强事中事后监管】报告指出：加强事中事后监管，健全为企业和社会服务一张网，推进社会信用体系建设，建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，依法保护企业和个人信息安全。

加强安全生产的事中事后监管、推进社会信用体系建设，是有关政府部门和安全生产管理机构应当思考的问题。

实际上，新修改的安全生产法已对有关安全生产信息管理提出了要求，这对加强安全生产的事中事后监管、推进社会信用体系建设很有好处。

新修改的安全生产法规定：“负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。”、“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门应当定期统计分析本行政区域内发生生产安全事故的情况，并定期向社会公布。”

【加强和创新社会治理】报告指出：深化社会组织管理制度改革，加快行业协会商会与行政机关脱钩。支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业。

行业协会与行政机关脱钩势在必行。只有行业协会去行政化，才能真正在安全生产管理中发挥其作用。新修改的安全生产法对有关协会、有关机构提出了要求，指出：“有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理。”、“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。”

【节能减排和环境治理】报告指出：环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理。……加强建筑等重点领域节能……，大力推进工业废物和生活垃圾资源化利用。

庆幸的是本届政府报告没有谈及建筑施工在环境污染中的问题，说明目前的大气污染重灾区不在建筑施工现场。但建筑施工污染也不可小视，特别是施工现场工人的职业健康问题也应成为安全生产管理的重要内容。建筑领域的节能、垃圾处理等也应成为安全生产管理关注的问题。

总之，大道至简，有权不可任性。在新的历史时期，安全生产监督管理中如何做到“法无授权不可为、法定职责必须为”，是当前安全生产管理应当思考的问题。