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关于文明施工衍生出的安全生产标准化问题 【编者按】这是本论坛早在2015年发表的系列文章之一，系列文章讨论了“企业应是安全生产标准化的主体”的问题，虽然已过8年，但其内容还是值得参考的。为此，稍加整理再次发表《关于文明施工衍生出的安全生产标准化问题》一文，供参考。 【撰文背景】 90年代，由上海创建的文明施工很快在全国兴起。进入21世纪，伴随着文明施工的开展衍生出一个新的概念，这就是安全生产标准化。 2004年1月9日国务院发文提出开展安全质量标准化活动：“制定和颁布重点行业、领域安全生产技术规范和安全生产质量工作标准，在全国所有工矿、商贸、交通运输、建筑施工等企业普遍开展安全质量标准化活动”。 2005年国家建设行政主管部门发文要求“2008 年底，建筑施工企业的安全生产工作要全部达到‘基本合格’，特、 一级企业的‘合格’率应达到100％；二级企业的‘合格’率应达到 70％以上；三级企业 及其他施工企业的‘合格’率应达到50％以上。2010 年底，建筑施工企业的‘合格’率应达到100％”[ii]…… 2010年至2014年，4个年头过去了，当初制定的达标任务至今未完成。现在，国家建设行政主管部门又发文[iii]，要求开展建筑施工企业安全生产标准化考评工作。过去的工作没有做好，在没认真分析“为何没有做好？”的情况下，现在又要继续实行，难免使得人们费解。类似这种现象在一些行业管理部门很普遍，值得研究。 以下是关于安全生产标准化问题的分析文章： 【正文】 关于文明施工衍生出的安全生产标准化问题 笔者近期研究分析建筑施工安全生产标准化相关文件，认为目前我国安全生产标准化管理工作在理论、概念及实践上均存在一些问题，这些问题不解决，我国安全生产标准化管理工作将难于达到预期的目的。为此，笔者撰文分析当前我国安全生产标准化工作中存在的问题，供有关部门和领导参考，以便引起有关部门和领导的重视。 1 安全生产标准化与安全生产条件关系问题 1.1 安全生产条件内容概要 2004年1月13日，国务院第34次常务会议通过的《安全生产许可证条例》（第397号令），第一次提出企业的安全生产条件，共计13条。自此，我国对安全生产条件有了明确的实质性的内容[iv]。从这时刻起，我国建立了一项新的制度——安全生产许可制度，安全生产条件作为安全生产许可制度管理的核心内容被确立。安全生产条件概念的完整确立，应成为我国安全生产管理理论建设的一个重要里程碑。 研究表明《安全生产许可证条例》所确定的安全生产条件的内容基本涵盖了企业安全生产管理的全部内容[v]，它揭示了这样一个重要理念：安全生产管理的实质就是不断完善安全生产条件。《安全生产许可证条例》发布实施理应成为安全生产标准化工作的良好开端。如果企业安全生产管理工作能够围绕完善安全生产条件，逐条认真地实施安全生产管理标准化工作，那么我国安全生产管理工作就能够迈向一个新的台阶。 但是后续几年里，有关企业必须完善安全生产条件的问题一直未能认真对待，且有慢慢淡化的迹象，有人甚至提出取消安全生产许可制度。在《安全生产许可证条例》（第397号令）发表3年后，即条例所确定的“五大高危企业”面临安全生产许可证有效期3年到来之际，笔者曾极力呼吁，于2007年06月25日在新华网发表了一篇《安全生产条件——一个不容忽视的问题！》的文章[vi]，强调安全生产条件在安全生产管理上的重要性。 1.2 安全生产标准化定义及内容的问题分析 1.2.1 安全生产标准化的定义及内容欠妥 《安全生产许可证条例》发布6年后，即2010年4月15日国家安全生产监督管理总局发布了《企业安全生产标准化基本规范》（AQ/T9006—2010）。该规范对安全生产标准化做出了如下定义：安全生产标准化是指通过建立安全生产责任制，制定安全管理制度和操作规程，排查治理隐患和监控重大危险源，建立预防机制，规范生产行为，使各生产环节符合有关安全生产法律法规和标准规范的要求，人、机、物、环处于良好的生产状态，并持续改进，不断加强企业安全生产规范化建设。其主要内容也有13项。 分析《企业安全生产标准化基本规范》，其标准化的内容似乎与安全生产条件的内容相同，但还是没有完全反映安全生产条件的内容，如《企业安全生产标准化基本规范》（AQ/T9006—2010）中对“依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费”没有规定，更为欠缺的是对高危企业没有安全生产许可证不得从事生产活动也未提及。也就是说《企业安全生产标准化基本规范》未能全面反映安全生产管理的实质内容——安全生产条件。 按理说，部门或行业的文件应服从人大及国务院有关文件，《企业安全生产标准化基本规范》（AQ/T9006—2010）的安全生产标准化内容中应当全面地贯彻国务院《安全生产许可证条例》（第397号令）的精神，更何况《企业安全生产标准化基本规范》（AQ/T9006—2010）是在《安全生产许可证条例》（第397号令）后发布的，更不应该忽视安全生产条件。试问：企业如果不参加工伤保险、为从业人员缴纳保险费，或高危企业没有取得安全生产许可证就擅自从事生产活动，这样的企业能够为安全生产标准化企业吗？也就是说，《企业安全生产标准化基本规范》（AQ/T9006—2010）有关安全生产标准化的定义及内容是欠妥的或不严谨的。 1.2.2 建筑施工安全生产标准化内容的设置问题 正是安全生产标准化的不严谨，造成了安全生产标准化的不规范。2014年7月31日，住建部发布《建筑施工安全生产标准化考评暂行办法》（建质[2014]111号）,暂行办法所确认的建筑施工企业安全生产标准化的内容确定为二个方面： 一是企业的安全生产标准化管理内容定为安全生产管理、安全技术管理、设备和设施管理、企业市场行为和施工现场管理等5项内容，且称“施工企业安全生产条件应按安全生产管理、安全技术管理、设备和设施管理、企业市场行为和施工现场管理等5项内容进行考核”[vii]。暂行办法不但对企业安全生产条件的解释与《安全生产许可证条例》（第397号令）不能对应，而且在“安全生产管理”评价项目与“企业安全生产条件”的称呼上存在逻辑关系的混乱。 二是施工项目的安全生产标准化内容以19项专项检查内容[viii]为基础，更是忽略了安全生产条件在施工现场管理的重要性，且19项内容只是以建筑施工企业的土建企业为主，评价结果只能反映某一时刻或一时间段的状况。也就是说该评价标准并不是所有建筑施工企业都能适用，就是使用该标准也不能反映评价企业施工项目的全过程。所以，该标准评价结果不能体现施工项目的安全生产管理的真实状况。 由于安全生产标准化理论上的模糊或概念上的不清晰，使得住建部在《建筑施工安全生产标准化考评暂行办法》所确认的建筑施工企业安全生产标准化管理上存在先天性的不足，这是造成难以实施的重要原因。 2 企业安全生产标准化的管理主体问题 2.1 安全生产标准化管理层次 理论上来讲，安全生产标准化管理应当分为两个层次，一是国家及政府管理宏观层面的安全生产标准化管理要求，它涉及到我国安全生产法律法规，涉及到国家、行业部门和地方上的标准规范等；二是企业安全生产生产标准化管理要求，即企业应在贯彻安全生产法律法规以及国家、行业部门和地方上的标准规范的基础上，根据企业自身的安全生产管理特点制定符合企业管理实际的管理规范和技术标准，形成企业安全生产标准化。企业安全生产标准化是安全生产标准化的基础。没有这两个层面的管理概念，就容易将两个责任主体的安全生产标准化混为一谈，安全生产标准化工作就难以落实。 事实也是如此，当前安全生产标准化存在着管理主体责任不分的问题。在安全生产标准化宏观层面上，安全生产标准化管理主体理所当然地是安全生产管理部门或机构。有关政府部门和相应安全生产管理机构没能履行好自身应承担的职责，对安全生产标准化没有很好地研究，表现在提出安全生产标准化的随意性或不科学性。有关部门在未能履行好自身的主体责任的情况下，又要介入到企业安全生产标准化管理当中，造成企业被动地或依赖于政府有关部门开展安全生产标准化工作，使得安全生产标准化工作出于被动局面，例如有关部门10多年前就提出安全生产标准化目标至今未能实现就是一个明证。 政府有关部门在安全生产标准化管理中理应履行职责，在自己责任范围内去做事，而不是直接介入企业自身的安全生产标准化管理工作。 本文暂不深入探讨国家及政府宏观管理层面的安全生产标准问题，只围绕“企业安全生产标准化的管理主体”来讨论。 2.2 落实企业安全生产标准化责任主体中的问题 企业安全生产标准化管理主体是谁？企业安全生产标准化管理主体应当是企业，对于这一提法不应有多大的质疑。如果对此没有疑义的话，我们就来分析当前在企业安全生产标准化的管理主体上存在的问题。 在《企业安全生产标准化基本规范》（AQ/T9006—2010）中虽然确定了企业在安全生产标准化中的职责，但根据有关文件精神企业还应按照要求达标，即所谓的安全生产标准化评级。在该规范的“4.3 评定和监督”规定了企业开展安全生产标准化工作评定后，还应申请外部评审定级，安全生产标准化评审分为一级、二级、三级，一级为最高。安全生产监督管理部门对评审定级进行监督管理。这样一来，企业安全生产标准化的最终效果要由外部来判定，安全生产监督管理部门对评审定级进行监督管理，造成了现在不少企业安全生产标准化管理的动力来自外部，而不是企业自发地开展。 有些政府管理部门利用这一规定，强制性地要求企业申请外部机构对企业安全生产标准化工作进行干预，不达标就会受到相应的制约或处罚。这种干预往往是建立在“赢利”性收费服务上的，极易造成权力寻租现象。目前，社会上存在的花钱买达标评定，结果是花了钱、拿到证，但企业安全生产管理没有什么大的起色，有的反而有所退步。 为了防止“赢利”性的服务评价，或提出要求有关安全生产监督机构实施标准化评定工作，这样做更不切合实际。因为如果这样，这些安全生产监督机构将额外地、超责任范围地承担评定工作任务。很简单的一个道理，实事求是地统计一下现有的安全生产监督机构就能够知道，无论从他们的人力，还是物力、财力等各方面都是难以完成这些任务的。 例如：受企业安全生产标准化评级要求由外部来实施的指导思想影响，有关部门制定了一些非常不切合实际的做法。如住房建设部在《建筑施工安全生产标准化考评暂行办法》（建质[2014]111号）中规定“国务院住房城乡建设主管部门监督指导全国建筑施工安全生产标准化考评工作”、“县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责本行政区域内建筑施工安全生产标准化考评工作”、“县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门可以委托建筑施工安全监督机构具体实施建筑施工安全生产标准化考评工作”，似乎各级建设行政主管部门都有了相应的责任，但是如果每个建筑施工企业和施工现场的安全生产标准化评级都要由建设行政管理部门来介入，忙得过来吗？ 如该办法要求：“建筑施工项目实施安全生产监督的住房城乡建设主管部门或其委托的建筑施工安全监督机构应当对已办理施工安全监督手续并取得施工许可证的建筑施工项目实施安全生产标准化考评”、“对建筑施工项目实施日常安全监督时同步开展项目考评工作，指导监督项目自评工作”。实践已告诉我们，过去开展的建筑施工安全生产标准化工作是不成功的，例子之一：“2010 年底，建筑施工企业的‘合格’率应 达到100％。”[ix]的目标至今也没实现。 安全生产标准化工作之所以没能很好开展，重要的问题是安全生产标准化责任主体不明确，有关行政管理部门过多地干预或参与到企业安全生产标准化工作中去了，企业被动或依赖于政府行政管理部门，使得很多企业照葫芦画瓢，形成了安全生产标准化形式主义较为普遍的现象。 3 企业安全生产标准化内容及操作上的问题 目前有关安全生产标准化工作看似轰轰烈烈、热火朝天，在这一片热闹的场景之下不排除有的企业安全生产标准化管理工作有了起色，促进了企业安全生产管理工作的开展，有人喜欢用“干比不干好”这句话解释这一现象。但是从整体上来看，目前有关安全生产标准化工作还是存在很多问题的，如前所述的安全生产标准定义、主体责任上存在不严谨，与现有的法律法规不衔接等问题。这里重点分析当前标准化管理内容及操作上的问题。 3.1 关于企业安全生产标准化内容问题 3.1.1 企业自身制定的安全生产标准规范没有占据重要的位置。 我们常说，企业标准应高于国家、行业或地方上标准，也就是说企业应有自己的标准，这才是安全生产标准化应出现的良好局面。 可是，目前安全生产标准化管理最大的缺失是企业安全生产标准化，企业自身制定的安全生产标准规范没有占据重要的位置，即企业相应的安全生产标准或规范的内容没有能够提及。分析《企业安全生产标准化基本规范》（AQ/T9006—2010），我们不难发现所涉及到的标准规范只是国家及行政管理部门出台的安全生产法律法规、标准规范，在与企业有关的标准规范中只是提到“企业应遵守安全生产法律法规、标准规范，并将相关要求及时转化为本单位的规章制度，贯彻到各项工作中”，而忽视了企业自身制定安全生产标准规范的重要性，企业根据自身特点制定相应的安全生产标准规范只字没提，这是目前我国安全生产标准化管理理念的一个重大缺失。 3.1.2 安全生产标准化管理内容与现行法规存在衔接问题。 前面所述，现行的《企业安全生产标准化基本规范》（AQ/T9006—2010）中对“依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费”没有规定，更为欠缺的是对高危企业没有安全生产许可证不得从事生产活动也未提及。也就是说《企业安全生产标准化基本规范》未能完整地反映属于上位法地位的《安全生产许可证条例》（第397号令）安全生产条件内容。 3.1.3 使用的相应标准规范存在难以实施的问题。 现就建筑施工企业安全生产标准化管理存在的问题分析如下： 1、《建筑施工安全生产标准化考评暂行办法》（建质[2014]111号）规定：“工程项目应当成立由施工总承包及专业承包单位等组成的项目安全生产标准化自评机构，在项目施工过程中每月主要依据《建筑施工安全检查标准》（JGJ59）等开展安全生产标准化自评工作”。 前面分析过，目前现行的《建筑施工安全检查标准》（JGJ59-2011）只适用于建设工程主体阶段的安全检查评定，工程刚刚开始阶段和工程结束阶段就很难用此标准来评定，所以“在项目施工过程中每月”都开展自评是做不到的。另，现行的《建筑施工安全检查标准》（JGJ59-2011）只适用于工程总承包企业的安全生产检查评定，其他专业承包企业如何按照这个标准开展安全生产检查评定呢？如果说，有的企业自称每月都按《建筑施工安全检查标准》（JGJ59）进行自评，或其他专业承包企业也说用《建筑施工安全检查标准》（JGJ59）进行自评，这种说法是没有可信度的。如果硬性要求项目施工中每月依据《建筑施工安全检查标准》（JGJ59）开展安全生产标准化自评工作，那只能是形式主义，应付而已。 2、《建筑施工安全生产标准化考评暂行办法》（建质[2014]111号）规定：“建筑施工企业应当成立企业安全生产标准化自评机构，每年主要依据《施工企业安全生产评价标准》JGJ/T77等开展企业安全生产标准化自评工作”、“对于安全生产标准化考评不合格的建筑施工企业，住房城乡建设主管部门应当责令限期整改，在企业办理安全生产许可证延期时，复核其安全生产条件，对整改后具备安全生产条件的，安全生产标准化考评结果为‘整改后合格’，核发安全生产许可证；对不再具备安全生产条件的，不予核发安全生产许可证”。 这里面出现“安全生产标准化考评”与“安全生产条件”的关系问题，他们是对应的关系，还是相互补充的关系，在这里是不明确的。在《施工企业安全生产评价标准》JGJ/T77中是这样描述的：“施工企业安全生产条件应按安全生产管理、安全技术管理、设备和设施管理、企业市场行为和施工现场管理等5项内容进行考核”。也就是说，施工企业的“安全生产条件”就是“安全生产管理、安全技术管理、设备和设施管理、企业市场行为和施工现场管理”等5项内容，这显然是不对的，与《安全生产许可证条例》（第397号令）是不相符的。因此，如果按《建筑施工安全生产标准化考评暂行办法》（建质[2014]111号）文开展企业安全生产标准化势必带来安全管理理论及概念上的问题，也是不好实施的。 4 有关建议 4.1 安全生产法规及管理应有衔接，保持延续性；安全生产条件概念及内容理应在安全生产标准化管理中得到体现。 笔者认为，安全生产法规及管理应有衔接，保持延续性，否则将造成安全生产管理及其理论的紊乱。目前安全生产管理中出现的众多问题的根源是目前我国现有的安全生产法律法规、标准规范中存在严重的不协调，甚至出现矛盾，各说各的，给安全生产管理工作带来极大的混乱，应当引起有关部门和领导的高度重视！ 安全生产管理的实质就是不断完善安全生产条件，2004年1月13日《安全生产许可证条例》（第397号令）提出的安全生产条件的理念必须坚持，安全生产条件必须逐一落实。 笔者认为企业安全生产标准化的定义应当严谨，重新定义。安全生产条件概念及内容理应在安全生产标准化管理中得到体现。 4.2 企业应承担起安全生产标准化责任，前提是政府有关部门不应直接介入；检验企业安全生产标准化成效标准应是企业安全生产管理的结果和成效，而不是形式或文件效果；外部评价应建立在企业自愿的基础上，强制性的评价可设定为或发生事故、或有严重违章行为情况下进行，且严格遵守不收费的原则。为了体现企业是安全生产责任主体，具体建议： 4.2.1 企业是安全生产标准化的责任主体，应表现在企业在安全生产标准化实施过程中完全自主性，政府部门有关部门不应直接介入企业安全生产标准化管理。政府有关部门出台相应指导性文件时，应避免出现干预性的指令。应鼓励企业按照有关安全生产标准化有关规范（这些规范往往是推荐性规范，而不是强制性规范）制定企业自身的安全生产标准化管理制度及措施。要明白这样一个道理，企业管理的方式方法各不相同，因此企业安全生产标准化管理都应具有自身的特点，不要“一刀切”。 4.2.2 安全生产标准化管理的最终目的是搞好安全生产管理，因此检验企业安全生产标准化管理的成效也应是企业安全生产管理实际效果，而不是评价文件。应该让企业自身感觉到实施安全生产标准化管理后的甜头，而不是让他们照葫芦画瓢，搞形式主义。 4.2.3 鼓励企业自愿邀请第三方参与安全生产标准化评价工作，评价机构按照有关规定收取相应的服务咨询费；不反对有关部门在企业发生重大事故或有严重违法行为时采取强制性的评价，但这样的评价应当是不收费的。我们相信，有不少企业在实施安全生产标准化过程中，或经验不足、或需求外部帮助，请求外部帮助开展安全生产标准化工作，或为了向外界显示自身安全生产管理成效、展示企业形象，邀请有信誉的第三方为其安全生产标准化工作进行评价公正，这些都应在良好的社会环境下开展的，而不是在一种强制性的要求下进行的。
《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》国发〔2004〕2号 [ii]《关于开展建筑施工安全质量标准化工作的指导意见》建质[2005]232号 [iii]《建筑施工安全生产标准化考评暂行办法》建质[2014]111号 [iv]《安全生产许可证条例》发布前，关于何谓安全生产条件，在相应的安全生产法律法规和相关文件中一直没有一个明确的定义 [v]见《安全生产条件评价理论与实践》2007年4月东南大学出版社出版 [vii]《施工企业安全生产评价标准》JGJ/T77-2010中的3.1.1条款。 [viii]《建筑施工安全生产检查标准》JGJ59-2011 [ix]见《关于开展建筑施工安全质量标准化工作的指导意见》建质[2005]232号
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发表于 2023-2-22 09:07:04
